2019年7月1日，国家市场监督管理总局在其“政务公开”频道发布了《禁止垄断协议暂行规定》、《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》、《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》三份反垄断执法部门规章。该三份文件均为国家市场监督管理总局法规司发布。

　　总体来看，《禁止垄断协议暂行规定》 （2019年6月26日国家市场监督管理总局令第10号公布）（以下简称“暂行规定”），有以下特点：

　　1.暂行规定明确了对垄断协议的行政调查，不涉及对《反垄断法》第五十条的私人民事诉讼的规定。但是，暂行规定中的实体内容也可适用于私人民事诉讼的举证责任分配，而且对法院应该采纳的证据也具有指导意义。

　　2.暂行规定将实体规定和程序性规定统一在一部规定中，废除了规定实体内容的原工商第53号文件和规定程序性内容的原工商第42号文件。

　　3.实体内容方面，暂行规定将《反垄断法》第十三条（一）至（五）和第十四条（一）和（二）的协议类型进行了列举。

　　根据中华人民共和国最高人民法院行政裁定书第（2018）最高法行申4675号对于海南裕泰案件的再审裁定，最高院明确了横向垄断协议中的固定价格、限制产量及划分市场等行为是属于本质不合理的限制行为，具有有害竞争效果且缺乏可补偿价值，反垄断执法机构在查清存在相关行为的情况下，就可以直接作出违法推定。对于纵向垄断协议，最高院明确“排除、限制竞争”是构成纵向垄断协议的一个要素，也就是适用“合理原则”而不是“本身违法原则”。但是考虑到反垄断机构执法机构经验不足，可以给予反垄断执法机构一个违法推定。但是在纵向垄断协议中，经营者对于该协议没有“排除、限制竞争”具有抗辩从而证明该协议不构成纵向垄断协议。因此，从本质来说，最高院的裁定就纵向垄断协议中的反竞争效果是规定了“举证责任倒置”，也就是竞争者需要举证证明协议没有“排除、限制竞争”的效果。因此，纵向垄断协议案件，经营者可以有两个抗辩思路：（1）通过证明该协议没有“排除、限制竞争”从而证明该协议不构成纵向垄断协议；（2）通过证明《反垄断法》第十五条的情况，包括效率、公共利益等因素，证明该协议属于豁免情形。横向垄断协议案件，属于“本身违法原则”下的横向垄断协议中的固定价格、限制产量、划分市场等行为，经营者仅仅可以通过证明《反垄断法》第十五条的情况，包括效率，公共利益等因素，证明该协议属于豁免情形。

　　因此，结合最高院的上述裁定，刚刚颁布的暂行规定其实是颁布了一个“负面清单”，即，将属于“本身违法原则”下的横向垄断协议中的固定价格、限制产量、划分市场等行为以及纵向协议中举证责任倒置的固定转售价格或限制最低转售价格的协议进行充分列举。这一点体现在暂行规定第十三条，即，不属于本规定第七条至第十二条所列情形的其他协议、决定或者协同行为，有证据证明排除、限制竞争的，应当认定为垄断协议并予以禁止。

　　4.暂行规定没有接受征求意见稿中对于“安全港”的规定。

　　征求意见稿中规定，“具有竞争关系的经营者达成的协议不属于本规定第七条至第十一条所列情形，且参与协议的经营者在相关市场上的市场份额合计不超过百分之十五的，或者经营者与交易相对人达成的协议不属于本规定第十二条所列情形，且参与协议的经营者在相关市场上的市场份额均不超过百分之二十五的，可以推定协议不会排除、限制竞争，有证据证明该协议排除、限制竞争的除外。”这个安全港的意义是推定协议不会排除、限制竞争，即推定合法。该安全港适用于以下两种协议：（1）对于横向协议，如果不属于适用本身违法原则的第十三条（一）至（五）的固定价格，限制产量，划分市场，限制新技术或新产品，联合抵制，而且合计市场份额不超过相关市场15%的市场份额；（2）对于纵向协议，如果不属于上述反竞争效果推定的固定转售价格或限制转售价格协议，且每一个经营者在各自的相关市场的市场份额都不超过25%。这个市场份额的规定和经营者集中简易案件适用的市场份额是具有延续性的，即横向合并中，合计市场份额不超过15%；或纵向合并中，在分别的相关市场中的市场份额不超过25%。

　　此外，暂行规定没有接受该安全港规定的目的可能也包括对于相关市场的认定和市场份额的计算都可能存在歧义，这也给安全港的真正实施带来不确定性。即使在经营者集中领域，符合市场份额条件的简易案件也可能会引起竞争关注，比如一个市场份额没有超过25%的经营者是一个能迅速扩张或掌握重要技术的经营者，其签署的纵向协议也可能有反竞争效果，或者合计市场份额没有超过15%的两个或以上竞争者，可能均是能迅速扩张或掌握重要技术的经营者，其签署的横向协议也可能有反竞争效果。

　　5.程序方面，在部门规章层面确定了省、自治区、直辖市市场监督管理部门对于本行政区域内垄断协议的反垄断执法工作的普遍授权以及个案例外制。

　　普遍授权是指对于本行政辖区内的垄断协议，基本上是属于省、自治区、直辖市的管辖。但是，需要注意的是，国家市场监督总局对于这个普遍授权有最终解释权，并可以通过第三条（三）“市场监管总局认为有必要直接查处的”的原因就个案进行直接执法，即个案例外制。另外，暂行规定第十八条该规定了“个案调查委托”制度，即：市场监管总局在查处垄断协议时，可以委托省级市场监管部门进行调查；省级市场监管部门在查处垄断协议时，可以委托下级市场监管部门进行调查；受委托的市场监管部门在委托范围内，以委托机关的名义实施调查，不得再委托其他行政机关、组织或者个人进行调查。

　　以下，笔者对暂行规定和《禁止垄断协议行为的规定》（简称征求意见稿）、《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》（2010年12月31日国家工商行政管理总局令第53号公布）（失效）（简称原工商第53号文件），以及 《查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》（国家工商行政管理总局令第42号公布）（失效）（简称原工商第42号文件）进行对比，并对暂行规定进行逐条评论：

　　★第一条

　　（1）和《中华人民共和国反垄断法》（以下简称反垄断法）保持一致，在法律目的条款增加“预防”。

　　（2）使用“垄断协议”，而不是“垄断协议行为”。这个修改是体现对于“协议”这个概念。

　　★第二条和第三条

　　取消了原工商第42号文件确定的个案授权，并在部门规章层面确定了省、自治区、直辖市市场监督管理部门对于本行政区域内垄断协议的反垄断执法工作的普遍授权。需要注意的是，国家市场监督管理总局对于这个普遍授权有最终解释权，并可以通过第三条（三）“市场监管总局认为有必要直接查处的”的原因就个案进行直接的执法。

　　★第四条

　　反垄断执法机构查处垄断协议时，应当平等对待所有经营者。该条款属于新增条款，原则性规定。

　　★第五条

　　协议的定义。取消了征求意见稿中的“具有竞争关系”的限定，统一使用“经营者之间”。目的是将横向协议和纵向协议都包括在内。

　　★第六条

　　认定“其他协同行为”的考虑要素。基本内容和征求意见稿和原工商第53号文件基本一致，但是删除了“行业情况”的要素。目的是加强“市场”的概念而削弱“行业”或“产业”的概念。

　　★第七条

　　该条是《反垄断法》第十三条(一)“固定或者变更商品价格”的具体行为进行列举。对比征求意见稿，增加了固定“利润水平”。但是，“利润水平”的概念不是非常清楚，可以有“利润率”、“利润数额”等解释，因此，建议进一步明确。

　　★第八条

　　该条是《反垄断法》第十三条(二)“限制商品的生产数量或者销售数量”的具体行为进行列举。该条取消了征求意见稿中“拒接供货”这个行为，目的是明确该行为不属于限制相关市场上产量的行为，而应该在滥用市场支配地位中考虑，见《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第十六条。

　　★第九条

　　该条是《反垄断法》第十三条(三)“分割销售市场或者原材料采购市场”的具体行为进行列举。该条和征求意见稿基本保持一致，但是有以下变化：（1）增加了“销售利润”，和第七条增加的“利润水平”保持一致；（2）增加了划分市场的时间要素，和《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》中对于相关市场具有时间性保持一致。 增加了“前款规定中的原材料还包括经营者生产经营所必需的技术和服务。”目的是考虑到技术和服务本身可以构成单独的相关市场，以及技术和服务可以构成重要的上游供应。

　　★第十条

　　该条是《反垄断法》第十三条(四)“限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品”的具体行为进行列举。对比征求意见稿，在限制购买、租赁、使用的行为中增加限制购买、租赁、使用“新产品”，以保持和《反垄断法》第十三条（四）保持一致。

　　★第十一条

　　该条是《反垄断法》第十三条(五)“联合抵制交易”的具体行为进行列举。

　　★第十二条

　　该条是《反垄断法》第十四条(一)和（二）的具体行为进行列举。对比征求意见稿，对于固定转售价格的行为，与第七条评论相同，增加的“利润水平”的概念不是非常清楚，可以有“利润率”、“利润数额”等解释，因此，建议进一步明确。对于限定转售价格的行为，根据固定转售价格行为进行细化到限制价格变动幅度、利润水平或者折扣、手续费等其他费用。

　　★第十三条

　　正如以上评论，明确了第七条至第十二条对于“本身违法”原则以及允许反竞争效果推定的纵向协议进行列举，并明确其他协议必须由执法机构证明反竞争效果才可以认定为违法。这一点在征求意见稿中也有所明确。另外，对于反竞争效果的考虑因素，规定和征求意见稿基本一致，也和《反垄断法》第十八条中认定经营者的市场支配力量保持了一致，同时考虑到协议对于三个大方面的影响：（1）是否导致商品价格上升，数量下降，质量下降；（2）市场进入壁垒上升，技术进步迟缓；（3）消费者价格上升，排除其他竞争对手。

　　★第十四条

　　对比征求意见稿，该条规定取消了“组织本行业的经营者从事本规定禁止的垄断协议行为”，从而直接规定行为是行业协会直接作出的。该条目的是明确行业协议不仅仅是垄断协议的组织者，其本身还可以通过行业协会章程、规则、决定、通知和标准违反《反垄断法》第十三条。

　　★第十五条

　　该条和征求意见稿一致，列举了执法机构获得案件信息的途径包括举报、上级机关交办、其他机关移送、下级机关报告、经营者主动报告等途径。

　　★第十六条至第二十条，以及第二十九条至第三十一条

　　规定了国家市场监督总局和省级、自治区、直辖市级市场监督局的分工和监督关系，包括具体的报告和备案要求。

　　★第二十一至二十五条

　　规定了中止调查制度。对比原工商第42号文件有以下主要变化：（1）明确反垄断执法机构对涉嫌垄断协议调查核实后，认为构成垄断协议的，应当依法作出处理决定，不再接受经营者提出的中止调查申请；（2）对于符合本规定第七条至第九条（固定价格、降低产量和划分市场）规定的涉嫌垄断协议，反垄断执法机构不得接受中止调查申请。

　　★第二十六条

　　该条和征求意见稿一致，明确第十五条的豁免适用于所有横向协议和纵向协议，包括适用本身违法原则的横向协议以及适用反竞争效果推定的纵向协议。

　　★第二十七条

　　对比征求意见稿是新增条款，明确了经营者除了要证明效率或其他公共利益，还必须证明协议和这些因素的因果关系以及，时候还有其他替代协议的实现该效率或公共利益的方式，以及效率或公共利益对于消费者的传导作用。

　　★第二十八条

　　对比征求意见稿是新增条款，明确了第十五条的认定必须制作正式的终止调查决定书，而且反垄断执法机构作出终止调查决定后，因情况发生重大变化，导致被调查的协议不再符合反垄断法第十五条规定情形的，反垄断执法机构应当重新启动调查。因此，实务中，对于持续进行的协议的合规审查应该是持续进行的。

　　★第三十二条

　　该条是重申《反垄断法》的行政处罚条款。

　　★第三十三条至第三十四条

　　值得注意的是，该条款适用于相对较多经营者参与的横向或纵向协议，对于较少经营者，比如两个或三个参与的协议的宽大制度的实施，需要就个案进行具体分析。

　　相关法规全文链接如下：

　　[1]《禁止垄断协议暂行规定》

　　http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303056.html

　　[2]《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》

　　http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303057.html

　　[3]《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》

　　http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303058.html